Pada dasarnya, hak untuk kebebasan bersuara melindungi segala aktiviti yang melibatkan pertukaran maklumat atau idea antara individu terhadap gangguan oleh kerajaan.
Sebahagian besar aktiviti-aktiviti tersebut adalah tidak merbahaya tetapi ia adalah jelas bahawa idea ‘mencari, menerima dan menyampaikan maklumat atau idea’ juga merangkumi aktiviti-aktiviti seperti hasutan kepada pembunuhan, grafitti pada dinding awam tanpa kebenaran atau penjualan pornografi kanak-kanak.
Walaupun hak untuk kebebasan bersuara universal diiktiraf sebagai salah satu kepentingan asas, pengiktirafan itu juga menerima bahawa hak itu tidak mutlak. Kepentingan awam dan swasta tertentu yang penting boleh mewajarkan tindakan oleh pihak berkuasa untuk mengganggu atau menghadkan pihak yang menjalankan hak kebebasan bersuara.
Persoalan utama, maka adalah tepat bila dan di mana keadaan undang-undang antarabangsa membenarkan negara-negara untuk mengenakan apa-apa sekatan.
Ujian tiga bahagian
Kerana campur tangan dengan kebebasan bersuara adalah satu perkara yang amat serius, ia dibenarkan hanya di bawah syarat-syarat yang sangat sempit. Kebebasan bersuara perlu peraturan, dan had pengecualian, batasan perlu sentiasa meninggalkan intipati hak utuh. Perkara 19 (3) Perjanjian Antarabangsa mengenai Hak Sivil dan Politik menyatakan ujian untuk menilai kesahihan sekatan ke atas kebebasan bersuara:
Menjalankan hak-hak yang diperuntukkan dalam perenggan 2 Perkara ini menjalankan tugas dan tanggungjawab khas. Oleh itu mungkin tertakluk kepada sekatan-sekatan tertentu, tetapi ini hendaklah hanya sebagaimana yang diperuntukkan oleh undang-undang dan adalah perlu:
(A) Jika berkenaan dengan hak-hak atau reputasi orang lain;
(B) Bagi melindungi keselamatan negara atau ketenteraman awam (ordre awam), atau kesihatan awam atau moral.
Ujian ini, yang termaktub dalam semua instrumen hak asasi manusia yang utama, meliputi tiga bahagian: pertama, gangguan mesti mengikut undang-undang; kedua, batasan yang dibenarkan di sisi undang-undang mesti melindungi atau menggalakkan tujuan yang dianggap sah di antarabangsa undang-undang, dan ketiga, sekatan itu perlu bagi perlindungan atau penggalakkan matlamat yang sah. Ketiga-tiga keadaan ini akan dibincangkan secara terperinci dalam seksyen yang berikut.
Bahagian pertama ujian: ‘yang disediakan oleh undang-undang’
Syarat pertama ertinya, pertama-tamanya, bahawa campur tangan dengan hak untuk kebebasan bersuara tidak boleh semata-mata hasil sesuka hati seorang pegawai awam. Mesti ada undang-undang yang digubal atau peraturan yang rasmi memohon. Dalam erti kata lain, sekatan-satunya yang telah secara rasmi dan diiktiraf secara rasmi oleh mereka yang diamanahkan dengan kapasiti membuat undang-undang boleh yang sah.
Syarat ‘yang disediakan oleh undang-undang’ memerlukan lebih, bagaimanapun, daripada kewujudan sekeping bertulis undang-undang semata-mata. Undang-undang juga mesti memenuhi tahap kejelasan dan ketepatan yang tertentu, yang membolehkan rakyat meramalkan akibat tingkah laku mereka di atas asas undang-undang. Samar-samar worded fatwa, yang skop permohonan adalah tidak jelas, tidak akan memenuhi standard ini dan itu tidak sah taraf sekatan ke atas kebebasan bersuara. Sebagai contoh, larangan ke atas “menyemai perpecahan dalam masyarakat” atau “lukisan imej palsu Negeri” akan gagal ujian ke atas akaun kekaburan.
Terdapat kewajaran dalam beberapa bahagian ujian ini. Pertamanya, ia adalah satu perkara yang adil bahawa rakyat diberi peluang yang munasabah untuk mengetahui apa yang dilarang, supaya mereka dapat bertindak sewajarnya. Selain itu, situasi di mana pegawai boleh membuat kaedah-kaedah yang mereka pergi akan menjadi tidak demokratik: sekatan ke atas kebebasan bersuara patut diputuskan oleh badan-badan yang luas mewakili kehendak rakyat. Dan akan sentiasa ada keinginan untuk penyalahgunaan undang-undang yang samar-samar, contohnya atas sebab-sebab politik. Undang-undang yang samar-samar juga boleh apa yang sering disebut ‘kesan penyejukan’: kerana mereka mencipta ketidakpastian tentang apa yang dibenarkan dan apa yang tidak, mereka menggalakkan rakyat untuk memandu jauh jelas apa-apa topik yang kontroversi, kerana bimbang apa yang mereka ingin katakan adalah salah di sisi undang-undang , walaupun sebenarnya ia tidak. Dengan cara ini, undang-undang yang samar-samar boleh menghalang perbincangan mengenai perkara-perkara penting kebimbangan orang ramai.
Kekaburan adalah paling kerap masalah dalam undang-undang yang mengenakan sekatan ke atas kandungan apa yang boleh disiarkan atau diterbitkan. Tetapi ia juga boleh menjadi isu dalam undang-undang yang memberikan pihak berkuasa kuasa budi bicara dalam kawasan kebebasan bersuara. Sebagai contoh, banyak negara mempunyai undang-undang memerlukan penyiar radio dan stesen TV untuk mendapatkan lesen dari badan awam. Undang-undang tersebut jelas mesti menyatakan dengan tepat bagaimana, dan di atas asas yang pertimbangan, badan awam akan mengambil keputusan sama ada untuk mengeluarkan lesen, lain, undang-undang meninggalkan banyak ruang untuk sewenang-wenangnya membuat keputusan.
Bahagian kedua ujian: Matlamat yang sah
Keperluan kedua untuk sekatan ke atas kebebasan bersuara adalah bahawa mereka mesti menyampaikan suatu matlamat yang sah. Keperluan ini tidak terbuka; senarai matlamat yang sah yang diperuntukkan dalam Perkara 19 (3) Perjanjian Antarabangsa mengenai Hak Sivil dan Politik adalah eksklusif dan kerajaan tidak boleh menambah ini. Ia termasuk hanya matlamat berikut sah: menghormati hak-hak dan reputasi orang lain, dan perlindungan keselamatan negara, ketenteraman awam (ordre awam), kesihatan awam atau moral.
Rasional sebahagian ujian ini adalah untuk menjadikan jelas bahawa tidak semua motif yang mendasari keputusan kerajaan untuk menyekat kebebasan bersuara adalah serasi dengan bentuk demokrasi kerajaan. Contohnya, keinginan untuk melindungi kerajaan dari kritikan tidak boleh menghalalkan batasan ke atas kebebasan bersuara. Dalam usaha untuk memenuhi bahagian kedua ujian ini, peruntukan undang-undang yang menghadkan kebebasan bersuara mesti menyampaikan suatu matlamat kedua-dua dalam tujuan dan kesan yang sah. Ianya tidak mencukupi jika peruntukan itu mempunyai kesan sampingan pada satu matlamat yang sah, jika tujuan menggubal ia adalah untuk berkhidmat matlamat lain, ia tidak akan lulus sebahagian daripada ujian ini.
Bahagian ketiga ujian: keperluan
Bahagian akhir ujian berpendapat bahawa walaupun sekatan adalah selaras dengan undang-undang yang jelas diterima dan jika ia berada dalam perkhidmatan matlamat yang sah, ia masih akan melanggar hak kebebasan bersuara melainkan jika ia benar-benar perlu bagi perlindungan matlamat yang sah. Sebahagian daripada ujian ini mungkin kelihatan jelas: jika sekatan ke atas hak tidak diperlukan, mengapa mengenakan ia? Walau bagaimanapun, majoriti besar daripada kes-kes di mana hak asasi manusia antarabangsa mahkamah telah diperintah undang-undang domestik menjadi sekatan yang tidak dibenarkan hak kepada kebebasan bersuara, ia adalah kerana undang-undang yang berkenaan adalah tidak dianggap perlu. Antara alasan yang penting ini adalah bahawa mahkamah antarabangsa membaca perkataan ‘perlu’ sebagai mengenakan beberapa keperluan kualiti di mana-mana undang-undang dan/atau amalan yang menyekat kebebasan bersuara.
Di tempat pertama, untuk menjustifikasikan langkah yang mengganggu kebebasan bersuara, kerajaan perlu bertindak sebagai tindak balas kepada keperluan sosial menekan, bukan semata-mata daripada kemudahan. Sebuah kesinambungan antara ‘berguna’ dan ‘tidak boleh diketepikan’, maksud ‘perlu’ tidak harus diletakkan di tengah-tengah, tetapi dekat dengan akhir ‘amat diperlukan’.
Kedua, jika wujud sebagai langkah alternatif yang akan mencapai matlamat yang sama dengan cara yang kurang mengganggu hak untuk kebebasan bersuara, ukuran yang dipilih tidak sebenarnya ‘perlu’. Sebagai contoh, menutup sebuah akhbar kerana fitnah yang berlebihan; penarikan balik, atau mungkin kombinasi penarikan balik dan amaran atau denda sederhana, secukupnya akan melindungi reputasi orang yang memfitnah.
Ketiga, langkah itu perlu menjejaskan hak seboleh-bolehnya sedikit dan, khususnya, tidak menyekat ucapan dalam cara yang luas atau tidak disasarkan, atau pergi di luar zon ucapan berbahaya untuk menolak ucapan yang sah. Dalam melindungi keselamatan negara, sebagai contoh, ia tidak boleh diterima untuk mengharamkan semua perbincangan mengenai angkatan tentera sesebuah negara. Mahkamah telah mengiktiraf bahawa terdapat had praktikal untuk berapa tepat ukuran yang sah di sisi undang-undang boleh tanpa menjadi tidak berkesan. Tetapi tertakluk hanya kepada had itu praktikal, sekatan-sekatan tidak perlu terlampau meluas.
Keempat, kesan sekatan mesti seimbang, bermakna bahawa kemudaratan kepada kebebasan bersuara yang disebabkan oleh halangan tidak harus melebihi manfaat kepada kepentingan itu diarahkan. Sekatan yang memberikan perlindungan terhad kepada reputasi seseorang tetapi yang serius melemahkan kebebasan bersuara tidak memenuhi piawaian ini. Masyarakat demokratik yang bergantung kepada aliran bebas maklumat dan idea; ia hanya apabila kepentingan awam secara keseluruhan dihidangkan dengan mengehadkan aliran yang bahawa had sedemikian boleh dibenarkan. Dalam erti kata lain, manfaat apa-apa sekatan mesti melebihi kos.
Akhirnya, dalam menggunakan ujian ini, mahkamah dan lain-lain perlu mengambil kira semua hal keadaan pada masa sekatan dikenakan. Sekatan memihak kepada keselamatan negara yang wajar dalam masa peperangan, sebagai contoh, mungkin tidak sah dalam masa aman.
Konvensyen Eropah mengenai Hak Asasi Manusia mengandungi sedikit berbeza, dan boleh dikatakan lebih baik, penggubalan ujian keperluan. Di bawah Perkara 10 (2), sekatan ke atas kebebasan bersuara mesti “perlu dalam masyarakat yang demokratik”. Kata-kata ini menjadikannya jelas bahawa tujuan sekatan tidak pernah mungkin untuk melindungi kerajaan yang sedia ada daripada kritikan dan pembangkang secara aman kepada dasar-dasar. Walaupun Perkara 19 (3) ICCPR yang tidak nyata memerlukan sekatan yang serasi dengan bentuk demokrasi kerajaan, Jawatankuasa Hak Asasi Manusia rutin merujuk peranan kebebasan bersuara dalam masyarakat yang bebas dan demokratik apabila memohon ujian keperluan di bawah ICCPR.
Pengertian ‘sekatan’
Satu persoalan yang penting yang kekal untuk menjawab apa sebenarnya yang dimaksudkan dengan ‘sekatan ke atas kebebasan bersuara’. Dalam erti kata lain, apakah jenis langkah-langkah yang tertakluk kepada ujian tiga bahagian yang diterangkan dalam bahagian yang lalu?
Mahkamah antarabangsa telah mengambil pendekatan yang fleksibel kepada soalan ini, dan secara umumnya berpendapat bahawa apa-apa tindakan oleh mana-mana badan awam yang mempunyai kesan ketara pada menjalankan hak yang boleh dianggap sebagai sekatan. Tiga pemerhatian yang relevan di sini.
Pertama, jenis tindakan yang tidak ketara; sekatan ke atas kebebasan bersuara boleh terdiri dalam apa-apa yang bermula dari undang-undang perintah mahkamah kepada langkah tatatertib dalaman oleh badan awam, sama ada atau tidak ia adalah undang-undang di bawah undang-undang tempatan.
Kedua, sifat badan awam yang berkenaan juga tidak relevan. Sekatan-sekatan ke atas kebebasan bersuara boleh dibuat oleh mana-mana badan perundangan, eksekutif atau kehakiman, termasuk yang dimiliki atau dikawal enterprises.39
Akhir sekali, apa-apa tindakan oleh badan awam yang mempunyai kesan discernable kepada keupayaan satu atau lebih orang untuk mengekspresikan diri sekatan ke atas kebebasan bersuara. Ia tidak kira sama ada tindakan itu hanya menyebabkan kesusahan atau membuat menjalankan hak mustahil dalam mana-mana kes, terdapat sekatan yang perlu mematuhi ujian tiga bahagian. Ia adalah jelas, bagaimanapun, bahawa kesulitan yang kecil lebih cenderung untuk memenuhi keperluan ujian (lihat seksyen 4.4) daripada penafian borong hak.
Konvensyen Eropah mengenai Hak Asasi Manusia lebih spesifik daripada ICCPR dalam huraian jenis tindakan kerajaan yang tertakluk kepada ujian tiga bahagian. Di bawah Perkara 10 (2) Konvensyen, ujian terpakai kepada mana-mana “formaliti, syarat, sekatan atau penalti yang dikenakan ke atas menjalankan hak. Dalam amalan, ICCPR ditafsirkan dengan cara yang sama.
Kes Ross v. Kanada, diputuskan oleh Jawatankuasa Hak Asasi Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu (PBB) Manusia, menyediakan satu contoh yang baik bagaimana badan hak asasi manusia antarabangsa mentafsirkan erti ‘sekatan’, serta bagaimana mereka menggunakan ujian tiga bahagian. Ross adalah seorang guru sekolah Kanada. Antara 1976 dan 1991, beliau juga mengarang beberapa penerbitan dan membuat kenyataan umum, termasuk di TV, di mana beliau menyampaikan pendapat kontroversi mengenai konflik antara agama Yahudi dan Kristian dan topik-topik yang berkaitan. Ibu bapa Yahudi yang kanak-kanak menghadiri sekolah lain dalam daerah sekolah yang sama memfailkan aduan dengan pihak berkuasa, yang mendakwa bahawa Lembaga Sekolah, gagal untuk mengambil tindakan terhadap Ross, tidak memenuhi tanggungjawab untuk memerangi diskriminasi terhadap orang-orang Yahudi dan ini telah menyumbang kepada pertumbuhan suasana ugutan pelajar Yahudi di daerah. Ross kemudiannya dipindahkan ke kedudukan yang bukan-kelas pengajaran di sekolah daerah, dan telah mengemukakan aduan terhadap Kanada kepada Jawatankuasa Hak Asasi Manusia Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu (HRC), yang mendakwa pelanggaran hak kebebasan bersuara, seperti yang dilindungi di bawah Perkara 19 ICCPR.
HRC menolak dakwaan Kanada kerana Ross kekal bebas untuk meluahkan pendapat kontroversi dan mengekalkan pekerjaannya, tidak ada sekatan ke atas hak beliau:
Kehilangan kedudukan pengajaran menjejaskan ketara, walaupun jika tiada atau hanya kerosakan wang tidak penting mengalami. Menjejaskan ini adalah dikenakan ke atas penulis kerana ungkapan pandangan beliau, dan dalam pandangan Jawatankuasa ini adalah sekatan yang mempunyai justifikasi di bawah artikel 19, perenggan 3, untuk berada dalam mematuhi Perjanjian.
HRC kemudian pergi untuk menilai sekatan di bawah ujian tiga bahagian. Ia mendapati bahawa terdapat asas acceptably jelas undang-undang untuk sekatan. Ia juga berkhidmat matlamat yang diiktiraf sebagai sah di bawah Perjanjian itu, iaitu perlindungan hak-hak orang lain, dalam hal ini hak pelajar Yahudi “mempunyai pendidikan dalam sistem persekolahan awam bebas daripada berat sebelah, prejudis dan sikap tidak bertoleransi.” Akhir sekali, sekatan telah memenuhi keperluan ujian:
[T] dia Jawatankuasa mengambil perhatian terhadap hakikat bahawa … ia adalah munasabah untuk menjangkakan bahawa terdapat kaitan sebab akibat antara ungkapan penulis dan “persekitaran sekolah yang beracun” yang dialami oleh kanak-kanak Yahudi di daerah Sekolah. Dalam konteks itu, penyingkiran penulis dari kedudukan pengajaran boleh dianggap sebagai sekatan yang perlu untuk melindungi hak dan kebebasan kanak-kanak Yahudi mempunyai sistem sekolah yang bebas dari berat sebelah, prejudis dan sikap tidak bertoleransi. Tambahan pula, nota Jawatankuasa bahawa penulis telah dilantik ke kedudukan yang bukan-pengajaran selepas tempoh yang minimum pada cuti tanpa gaji dan bahawa sekatan itu tidak pergi mana-mana lebih jauh daripada apa yang perlu untuk mencapai fungsi perlindungan.
Kesimpulannya, HRC mendapati bahawa Kanada tidak melanggar hak Ross ‘kepada kebebasan bersuara.